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Enquête. Partenariats public-privé : l’immense retard de l’Algérie par rapport à d’autres pays africains

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Le partenariat public-privé (PPP) est une méthode de financement permettant à une autorité publique de se rapprocher de prestataires privés pour financer ou gérer un équipement destiné au service public. Cette méthode a prouvé son efficacité dans plusieurs pays africains qui accusent un retard important au niveau du développement de leurs infrastructures nationales. L’Algérie, malheureusement, peine à expérimenter cette méthode de gestion et financement qui aurait pu lui permettre de développer harmonieusement son vaste territoire national.

Le contrat de partenariat public-privé fixe les missions du marché de partenariat avec le prestataire privé qui peuvent être : la construction, la transformation, l’entretien, la maintenance, la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de construction. Le prestataire privé, à la fois maître d’oeuvre et maître d’ouvrage, est rémunéré en contrepartie par l’autorité publique durant toute la durée du contrat. Les redevances versées par les acteurs publics s’apparentent à des dépenses de fonctionnement.

Les marchés de partenariat sont ainsi des contrats globaux. Ils confient au cocontractant une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la construction ou à la transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d’autres prestations de services concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. Ils permettent l’association, de manière durable, d’un ou plusieurs entrepreneurs privés à la construction, à l’entretien et/où à la gestion d’un ouvrage public. Le marché de partenariat implique un financement principalement privé.

Un succès en Europe 

Le marché de partenariat est un contrat à paiement public différé. Le cocontractant privé est rémunéré sous forme de loyers à compter de la mise à disposition des ouvrages construits. Cette rémunération est liée à des critères de performance fixés par le contrat pour chacune de ses phases.

En clair, un PPP est un accord contractuel de long terme entre une autorité publique et un partenaire privé dans le cadre duquel ce partenaire assure et finance des services publics à partir d’un équipement, avec un partage des risques associés».

La principale différence entre les PPP et les autres modes de commande publique tient dans le partage des risques entre le partenaire public et le partenaire privé. En principe, dans le cas d’un projet en PPP, le partenaire privé est responsable des risques liés à la conception, à la construction, au financement, à l’exploitation et à la maintenance des infrastructures, tandis que le partenaire public prend généralement à sa charge les risques d’ordres réglementaire et politique. Avec les PPP, le partenaire privé est ainsi habituellement tenu de financer l’ensemble de la construction, pour ensuite être remboursé par le partenaire public ou par les utilisateurs au cours de la période opérationnelle du contrat, généralement comprise entre 20 et 30 ans. Cela permet au partenaire public de commencer immédiatement la construction de l’ensemble de l’infrastructure et, par suite, d’en accélérer l’achèvement et d’obtenir plus rapidement tous les avantages qui en découlent.

Inspirés d’exemples étrangers (la “Project Finance Initiative” lancée au Royaume-Uni en 1992), les PPP ont expérimentés avec succès dans les pays développés comme la France où ils ont été  créés par une ordonnance du 17 juin 2004 sous la forme de “contrat de partenariat”. L’objet de ces contrats est de sortir des limites inhérentes aux deux formes classiques de contrats administratifs : la délégation de service public et le marché public.

Il faut savoir qu’entre 2000 et 2014, l’Union européenne a fourni 5,6 milliards d’euros pour 84 projets en PPP, dont le coût total représentait 29,2 milliards d’euros.  Durant la même période, il y a eu 12 PPP cofinancés par l’UE en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne dans les domaines du transport routier et des technologies de l’information et des communications. Leur coût total s’élevait à 9,6 milliards d’euros, la contribution de l’UE à ces projets représentant 2,2 milliards d’euros.

En France, par exemple, le nouveau Palais de justice de Paris a été financé et construit dans le cadre de la formule PPP. Cet édifice public fonctionne comme une petite ville de 9.000 personnes. Il leur faudra trouver leur chemin dans les 5.000 mètres carrés de la salle des pas perdus ; choisir la bonne parmi les 92 salles d’audience… Le chantier de cet immeuble de 160 mètres de haut a mobilisé quelque 2.000 ouvriers pour monter 55.000 mètres carrés de façades, et utilisé 135.000 tonnes de béton.

D’après le rapport de la Cour des comptes en France de 2017, le coût de ce partenariat public privé (PPP) relève d’un investissement de 725 millions d’euros, dont le coût de financement revient à 643 millions. Il en faudra encore 960 à la société de projet Arelia pour le faire fonctionner jusqu’en 2044. Le bâtiment, construit par Bouygues Bâtiment Ile-de-France, sera alors remis à l’Etat. En effet, l’Etat français versera un loyer pendant trente ans pour son exploitation et son entretien à l’opérateur privé qui l’a construit. Et à la fin de cette période, il deviendra la propriété de l’Etat français. Tout le monde est gagnant.

 

En Afrique, la formule PPP a été largement encouragée par la Banque africaine de développement  qui estime que les besoins de financement des infrastructures de l’Afrique pourraient atteindre environ 170 milliards de dollars par an d’ici à 2025

 

L’Afrique suit l’exemple 

Des représentants de la Banque africaine de développement (www.AfDB.org), des gouvernements, des institutions de financement du développement, du secteur privé et des associations professionnelles ont participé, le 8 septembre, à un atelier portant sur la manière, dont la Banque pourrait renforcer son soutien aux partenariats public-privé (PPP) et canaliser des investissements plus importants vers les infrastructures économiques et sociales du continent.

La rencontre, intitulée « Conception du cadre des PPP de la Banque africaine de développement », était organisée en mode virtuel par la Banque. L’atelier s’est déroulé avec en toile de fond la pandémie de Covid-19 et le ralentissement économique qui a suivi, ce qui a stimulé un besoin d’investissement déjà urgent. Entre 2008 et 2018, cinq pays africains ont représenté plus de 50 % des activités en PPP menées avec succès : l’Afrique du Sud, le Maroc, le Nigeria, l’Égypte et le Ghana. Plusieurs autres pays ont de nombreux PPP en préparation : le Burkina Faso en a vingt, le Botswana huit. L’Algérie, malheureusement, ne figure pas sur la liste de ces pays qui progressent et réussissent dans le financement de leurs infrastructures avec la formule PPP. Notre pays accuse un retard important.

 

« Avant la pandémie de Covid-19, le secteur des infrastructures africaines avait déjà du mal à structurer des projets adaptés pour le secteur privé, et capables de dégager un rapport qualité-prix adéquat pour le secteur public et, en même temps, un coût abordable pour les usagers, a déclaré à ce propos Solomon Quaynor, vice-président de la Banque, en charge du Secteur privé, de l’infrastructure et de l’industrialisation. Il est donc impératif que des solutions hybrides, comme les PPP, soient perçues et promues comme une manière de reconstruire en mieux, de manière plus durable et plus écologique, en ramenant des capitaux privés vers des infrastructures, tout en créant une marge budgétaire dont les gouvernements ont grandement besoin pour répondre à de multiples autres exigences, y compris la résilience des systèmes de santé. »

Les ratages de l’Algérie 

En Algérie, les autorités se sont dotées d’une ”Charte pour le partenariat sociétaire entre les entreprises publiques et les entreprises privées”. La Charte avait été signée ce samedi 23 décembre 2017 par l’ancien premier ministre algérien, Ahmed Ouyahia, pour le gouvernement, Abdelmadjid Sidi Said, pour l’Union générale des travailleurs algériens (UGTA) et les présidents des organisations patronales, partenaires du Pacte national économique et social de croissance, en l’occurrence, le Forum des chefs d’entreprises (FCE), l’Union nationale des entrepreneurs publics (UNEP), la Confédération nationale du patronat algérien (CNPA), la Confédération des industriels et des producteurs algériens (CIPA), la Confédération algérienne du patronat (CAP), l’Union nationale des investisseurs (UNI) et de l’Association générale des entrepreneurs algériens (AGEA).

“Cette charte, qui définit les modalités de mise en œuvre du partenariat entre les entreprises publiques et les entreprises privées, est l’aboutissement d’un cycle de discussions et de concertations depuis plus d’une année entre le gouvernement et les partenaires économiques et sociaux autour du partenariat public-privé. Elle constitue une avancée dans l’organisation du secteur économique en consacrant le principe de l’économie de marché “, avait expliqué à l’époque Ali Haddad, l’ex-président du FCE, dans un courrier pour préciser les visées de la Charte.

Or, les troubles politiques qui ont ébranlé le pays depuis le début de 2019 ont totalement mis à l’arrêt ce projet. Ouyahia emprisonné, Ali Haddad condamné à de la prison ferme, l’UGTA purifié et les autres patronats ont cessé leurs activités, le FCE a tout bonnement changé de sigle et de nom.

Il faut dire qu’à partir de 2018, les autorités algériennes avaient prévu d’accorder toutes les commandes publiques aux entreprises locales sauf en cas d’exception. Cependant, les oligarques les plus influences du pays ont voulu profiter de ces PPP pour s’emparer du capital de plusieurs importantes sociétés étatiques comme Air Algérie ou les hôtels les plus prestigieux à l’image de l’Hôtel El-Djazair. Une immense polémique a éclaté et la Présidence intervient au cours de l’année 2018 pour stopper ces passations de marchés.

Mal-formulé, mal-encadré et dévié de sa vocation initiale, le projet des PPP est finalement totalement abandonné à la fin de l’année 2018. Un véritable échec pour l’Algérie.

La Banque africaine de développement a révélé récemment que que les besoins de financement des infrastructures de l’Afrique pourraient atteindre environ 170 milliards de dollars par an d’ici à 2025, avec des gaps de financement pouvant aller jusqu’à 68 à 108 milliards de dollars par an. Les PPP sont considérés comme un élément clé dans la réduction de cet écart en faisant intervenir des investissements du secteur privé dans les infrastructures, et la Banque africaine de développement joue un rôle essentiel dans l’amplification de cet effort.

Amadou Oumarou, directeur du Département des infrastructures et du développement urbain de la Banque, a expliqué que l’effort manifesté par la Banque dans l’élaboration d’un cadre de partenariat public-privé, tient à plusieurs raisons, y compris sa stratégie décennale (2013-2022) et une recommandation du Groupe d’évaluation indépendant (IDEV) de la Banque visant à intensifier les interventions en matière de partenariat public-privé.

Les participants au webinaire ont exprimé le souhait que la Banque joue un plus grand rôle dans le soutien au développement des PPP en Afrique, en renforçant les cadres politique et réglementaire ainsi que les capacités des gouvernements, en structurant des projets et en apportant des services consultatifs, et en fournissant des instruments financiers tels que ceux offrant des moyens d’atténuer les risques, des garanties, des améliorations dans les conditions d’allocation de crédits, et des financements en monnaie locale.

« Les pays doivent tirer des enseignements de leurs réalisations et erreurs, et ils doivent disposer de documents et de listes de contrôle normalisés qui guideront leurs institutions tout au long du cycle de vie des PPP », a déclaré Shoubhik Ganguly de Rebel Group International, qui s’associe à la Banque pour élaborer ce cadre.

Mike Salawou, directeur de la Division des partenariats pour l’infrastructure à la Banque, a déclaré que « le dialogue en matière de politiques est une chose à laquelle la Banque attache beaucoup d’importance, et qui s’est avéré très efficace dans l’information guidant la prise de décision. »

« L’un des défis auxquels doivent faire face les pays membres régionaux consiste à sélectionner les projets appropriés à des fins de mise en œuvre, et c’est par là que le soutien doit commencer, car il est alors beaucoup plus facile de passer à la préparation effective des projets », a déclaré Michael Opagi, responsable de la Division de l’Afrique subsaharienne à la SFI.

Les représentants du secteur privé ont salué les IDE (investissements directs étrangers) comme des facteurs indispensables pour l’obtention de financements pour des projets de PPP en Afrique. Le projet « Kigali Bulk Water » (Projet d’eau en vrac de Kigali) a été un des exemples présentés, projet qui a reçu un soutien important de la Banque africaine de développement, de la Banque mondiale ainsi que d’acteurs du secteur privé.

Selon Phillipe Valahu, le directeur général de Private Infrastructure Development Group (PIDG), le projet constitue l’exemple parfait d’un soutien intégré à un projet de PPP se servant des trois piliers proposés dans le cadre de la promotion de ces partenariats par la Banque. Le projet a bénéficié du financement de la dette du PIDG avec celui de la Banque africaine de développement, chacun d’eux mettant à disposition 19 millions de dollars de créances de premier rang à des taux commerciaux.

L’Algérie devrait s’inspirer de ces réussites africaines pour rattraper son retard et relancer les PPP dans un cadre sain, transparent et professionnel.

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